王国刚：地方融资平台债务风险不应夸大

　　2009年10月以后，有关“地方政府融资平台债务”的论题充斥于学界和媒体。2010年6月10日国务院出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)，使得该论题从理论层面的研讨转向为实践层面的清理。在欧债危机的背景下，这一论题增添了国际色彩，愈显重要。三年来，有关地方政府融资平台债务的清理，不仅围绕着金融机构的贷款存量和地方政府融资平台各类机构的债务存量层面展开，更重要的是，为防范地方政府融资平台债务增加，相关部门采取了一系列措施严格限制地方政府融资平台的债务增量，影响了各地经济社会建设投资的展开和国民经济发展。因此，有必要对“地方政府融资平台债务”进行冷静的思考分析，理清其中的各种关系和误解。

　　一、“地方政府融资平台”并非科学范畴

　　“地方政府融资平台”是研讨中各方频频使用的基本范畴，相关债务的数量、风险和防范措施也围绕这一范畴展开，但这一范畴本身是不科学的，主要理由有以下三点。

　　第一，从各项文件的界定看，在内容和范围上并不一致。国发[2010]19号文件的界定是公司，即“地方政府融资平台公司(指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体)”。鉴于此，该文件强调以“公司”为对象展开清理工作，因此，“纳入此次清理范围的债务，包括融资平台公司直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务。债务经清理核实后按以下原则分类：(1)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务;(2)融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务;(3)融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。”

　　但是，2010年7月30日财政部、发改委、人民银行和银监会联合发出的《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》(简称“四部委文件”)中，对这一界定做了“扩展性”修改，即从“公司”扩展到“中心”。该文件指出，地方政府融资平台包括“由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。”

　　2011年6月27日，审计署发布了《全国地方政府性债务审计结果》，其中指出：此次审计的范围包括所有涉及债务的政府部门和机构、融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位。由此，“地方政府融资平台”的范围又进一步扩大到政府部门和机构、事业单位和其他单位。从理论上说，如果一个概念涵盖的范围可以随机扩展的话，这一概念就是不规范的，也是不科学的。

　　第二，对地方政府融资平台的作用认识分歧。在2009年10月之前，人们对地方政府融资平台的作用大多持正面认识。国家审计署审计报告由四部分构成，其中第二部分标题为“地方政府性债务资金在地方经济社会发展中发挥的积极作用”，专门论述了地方政府融资平台的积极作用，强调：“从审计情况看，地方政府性债务资金用于弥补地方财力不足，应对危机和抗击自然灾害，改善民生和生态环境保护，推动地方经济社会的持续发展等方面，发挥了积极作用”，“地方政府通过融资平台公司等多方筹集资金，为我国经济发展提供了资金支持;汶川特大地震发生后，四川省各级政府筹措政府性债务资金558亿元用于灾后重建，推动灾后恢复重建的顺利实施。”在2008年底，为了抵御美国金融危机的冲击，在出台“扩大内需、刺激经济”宏观政策后，曾强调要充分发挥地方政府融资平台的积极推动作用。但在2009年10月之后，在研讨地方政府融资平台债务过程中，许多人将重心集中于探讨地方政府融资平台的风险，似乎地方政府融资平台只有引发众多风险的负面功能，并无多少积极作用可言(由此提出了一个问题，在清理地方政府融资平台债务和防范由此引致的各种债务风险过程中，上述积极作用将如何继续发挥)。如果一个范畴的基本功能可时而强调积极作用，时而截然相反地集中探讨负面功能的话，那么，这个范畴就是不科学的。

　　第三，从实践角度看，全国各地并不存在一家挂着“地方政府融资平台”的机构，不仅没有这样的法人机构，而且连非法人的专门机构也没有。“地方政府融资平台”只是对一类现象的概括，而这种概括的边界和内容又因人而异(这是引致各部门和各学者在统计“地方政府融资平台债务”数据差异的主要成因)。如果一个概念的边界和内容可以因人而异的话，这个概念就是不科学的。

　　鉴于上述理由，笔者认为，“地方政府融资平台”概念既然是一个不科学的用语，就应当淡出(乃至取消)经济理论研究和经济政策选择范畴。在实践中，应当是什么问题说什么问题，不应选择含糊不清的概念，以免误导社会舆论和政策制定。

　　二、地方政府融资平台“债务风险”的种种依据并不可靠

　　在研讨地方政府融资平台中，相关各方均将主要精力集中于探讨分析“债务风险”方面。随着清理的深入，不仅披露的债务数额不断扩大(2009年末，央行根据广义统计口径进行的专项调查结果显示平台贷款余额为7.38万亿;2010年6月末，银监会披露平台贷款余额达到7.66万亿;2011年6月27日，审计署披露地方政府性债务审计结果是，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元)，而且通过各种估算分析，对债务风险的担忧也持续升温。但是，这些估算和分析并不可靠。

　　第一，债务风险并不确实。从资产负债表的左右列关系看，“负债”只是反映了资金来源的状况，本身很难判断是否存在风险(一个简单的实例是，如果负债就是风险，那么就意味着，工商企业不应从金融机构获得贷款资金，也不应通过发行债券等获得债务性资金)。对任何企业和机构而言，获得债务性资金的同时，在资产方也就有了对应数额的“货币资产”增加。仅此来说，债务增加并未相应地增加风险。一个突出的实例是，商业银行等金融机构每天都在吸收存款，这些存款资金就是债务性资金。如果增加债务性资金就是增加风险，那么就应明确提出、评估和分析这些金融机构的债务风险，但事实上，谁都没有这么做。其内在机理是，债务本身并非风险。债务性资金在转化为“资产”以后，由于资产运作的效率和现金流状况不同，既可能引致偿债风险(即到期不能兑付本息)，也可能在清偿债务后还有经营利润，由此可见，风险来自于“资产”(而非来自于“债务”)。但奇怪的是，在研讨地方政府融资平台债务风险中，几乎没有人认真探讨由这些债务所形成的实物资产究竟处于何种状况。如果说这些实物资产处于高效优质，则并不存在多少债务风险;如果这些实物资产质量低劣，则债务风险很大甚至极大。但既然没有认真分析过这些实物资产的效率和质量状况，也就缺乏足够的根据来证明，它们处于严重的风险境地。由于地方政府融资平台的“资产”主要落实于各类项目中，所以，如果不能清晰地指出哪些资产的质量较差(从而风险较大)的话，那么，至少也应指出处于平台中哪些项目不应当建设。但可惜的是，在各种研讨平台风险的议论中，并没有谁明确指出了这一点。由此可见，所谓的平台风险更多的是一种缺乏确实根据的“忧天”。

　　第二，对银行贷款风险的评估并不确实。一些人认为，地方政府融资平台的债务主要来自于商业银行等金融机构的贷款(尤其是2009年新增贷款9.6万亿元中的相当大部分投放给了地方政府融资平台)，一旦地方政府难以清偿到期的贷款本息，就将使金融机构的不良贷款大幅增加，从而影响到中国金融体系健康运行。这种担忧既依托于对商业银行等金融机构如何发放贷款、贷款的内控机制和如何监控、追踪贷款质量等操作程序的不了解，也依托于对2009年9.6万亿元新增贷款去向的不了解，还依托于对2009年之后中国银行业盈利状况的无视。

　　自2001年12月11日中国加入世贸组织以后，在5年的过渡期内，中国商业银行等金融机构就加大了对贷款等各项业务的风险内控系统建设，不仅严格了各项审贷制度和程序，而且完善了审贷的风险控制技术系统，严格落实贷款的问责制;同时，强化了贷款期内的评估机制、跟踪调查机制等，尽力避免不良贷款的发生。另一方面，中国银监会也出台了一系列政策，采取各种措施监督控制商业银行等金融机构的贷款质量。在此背景下，中国银行业的不良贷款绝对额和不良贷款率持续下降，分别从2003年的25377亿元和19.6%下降到2009年的4973.3亿元和1.58%，2011年更是下降到4279亿元和1.0%。商业银行等金融机构计提的贷款损失准备金2011年底达到11898亿元，拨备覆盖率达到278.1%。这些数据表明，商业银行等金融机构并非盲目地不计后果地发放贷款，而是在严格的风控条件下理性地选择贷款的投放(对地方政府融资平台的贷款也是如此)。

　　2009年，在“扩大内需、刺激经济”的背景下，商业银行等金融机构大量放出贷款。但此时的贷款投放并未放松风险防范。2009年新增贷款9.6万亿元，成为一些人用以研讨和评估经济过热、通货膨胀和地方政府融资平台债务风险等的一个主要依据，但这一认识并不准确。

　　与2008年底的303394.64亿元贷款余额相比，2009年底达到了399684.82亿元，新增贷款数额的确达到了96290.18亿元。但这些新增贷款是否都落实到了实体经济部门从而发挥着交易、生产和经营效用值得进一步考察。2009年新增贷款的集中投放是在上半年，2009年6月与2008年12月相比，新增贷款达到74051.48亿元。与此相比，2007年的新增贷款数额为36405.56亿元，假定当年GDP增长率14.2%主要是由新增贷款推动的，那么，2009年上半年的新增贷款是2007年全年的203.41%，则2009年上半年的GDP增长率就应当达到57.77%，但实际上，2009年上半年的GDP增长率仅为7.1%。由此可以做出一个基本判断，2009年上半年的新增贷款有相当一部分并没有进入实体经济部门的实际运作中。众所周知，商业银行等金融机构发放贷款的同时，在企业账面上就转化成了“存款”。“企业存款”通过采购交易、发放工薪等而转为其他主体的收入。2009年上半年“各项存款”增加了100084.79亿元，远大于2008全年的76832.17亿元和2007全年的41355.52亿元。具体来看，这些存款的增加表现为：“企业存款”增加了37935.18亿元(其中，“企业活期存款”增加了22899.6亿元，“企业定期存款”增加了15035.57亿元)，“储蓄存款”增加了31852.07亿元(其中，“活期储蓄”增加了11133.82亿元，“定期储蓄”增加了20718.25亿元)。企业的定期存款和居民的定期储蓄是当期不使用的资金(可理解为在实际的经济运行中不发挥实际作用的资金)，二者新增数额相加在2009年上半年达到了35753.82亿元，占新增贷款74051.48亿元的48.28%。由此就不难理解，为什么在巨额新增贷款的背景下，2009年上半年的GDP增长率并没有出现突发性高涨。从2009年全年情况看，“各项存款”增加了131537.78亿元，其中，企业存款增加了59971.24亿元、储蓄存款增加了43257.78亿元，二者中的定期存款增加了42902.46亿元。如果将2009年的新增贷款数额减去当年新增定期存款数额，则实际在经济运行中发挥作用的资金数额仅为53387.72亿元，与2008年新增贷款47703.76亿元相比，增加的数额并无异常(由此，可以理解为什么在巨额新增贷款的条件下，2009年的GDP增长率仅为9.2%)。引致新增贷款数额剧增的同时定期存款也大幅增长的一个重要原因是，商业银行等金融机构与相关工商企业联手配合，一方面金融机构给工商企业大量放款，另一方面工商企业将这些资金中相当部分以“定期”方式转为“存款”(或转化为职工的储蓄定期存款)，由此，商业银行等金融机构避免了所放贷款的风险，工商企业避免了2008年资金紧缺状况的再现。在这个过程中，贷款风险并未随着新增贷款数额的剧增而放大。

　　2006年以后，随着改制和发股上市，商业银行等金融机构的内部管理大为强化，公司治理结构有了明显的改观，风险防范和控制系统更加完善，业务转型也在积极拓展之中。在此背景下，商业银行等金融机构的盈利水平大幅提高。2007-2011年间，商业银行等金融机构在拨备率大幅提高的背景下，实现税后利润分别达到4467亿元、5834亿元、6684亿元、8991亿元和10412亿元，每年迈上了一个千亿元台阶。“税后利润”在财务上是营业收入减去各项支出、缴纳各项税款和抵补亏损后的余额。因此，二者必须选其一：或者商业银行等金融机构存在着严重的贷款资产质量下降从而营业利润不断降低(即风险严重)，或者这些金融机构并没有那么严重的贷款风险从而营业利润不断增加。从实践来看，后一个判断比较符合实际状况。

　　国家审计署报告指出：“截至2010年底，地方各级政府已支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设施和能源建设59466.89亿元，占61.86%;用于土地收储10208.83亿元，占10.62%。这些债务资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁等市政项目建设，形成了大量优质资产，促进了各地经济社会发展和民生改善，有利于为“十二五”及今后一段时期经济社会发展增强后劲”。这意味着至少有72.48%的资产是优质资产(如果加上为投入使用的11044.47亿元货币资产，则优质资产至少达到82.79%)。

　　第三，对偿还贷款的估算缺乏财务常识。地方政府融资平台的投资项目大致可分为公益性、准公益性和商业性三种。从用途看，这些项目基本属于基础设施建设，具有很强的民生工程特点。从财务角度看，公益性项目基本没有盈利能力、准公益性项目的盈利能力较弱，只有商业性项目有着较强的盈利能力。一些人据此强调，公益性项目和准公益性项目因缺乏盈利能力而难以履行到期还本付息的义务，这些资产将成为不良资产，与此对应的商业银行等金融机构的贷款就存在着严重风险。但这一判断是缺乏财务原理支持的。一个机构(或公司)获得的债务性资金在转化为资产以后，是否具有偿债能力，不是由其经营活动(或财务活动)中的利润承担的，而是由其收入状况和现金流状况决定。对准公益性项目而言，诸如学校、医院、供水和垃圾处理等等均有着一定数量的收入，在现金流充分的条件下，偿债是有保证的。同理，对商业性项目而言，即便有良好的利润前景，但现金流跟不上，也可能处于不能清偿到期债务的境地。所谓破产，指的就是因不能偿还到期债务(不论是否有利润)经法庭调解无效而对资产进行清算的过程。因此，清偿债务的关键不在于“利润”，而在于“现金流”。由此可见，那种以“盈利”为衡量标准并由此产生对地方政府融资平台偿债能力的种种担忧，是不合实务的。

　　第四，债务特性不清。地方政府融资平台的债务究竟是谁的债务，应由谁承担偿债义务?在各种强调“风险”的研讨中比较混乱，给人以一种似乎这些债务都应由地方财政偿还的错觉。但事实并不如此。首先，对平台公司来说，不论是《物权法》、《公司法》和《破产法》等法律规定还是财务制度规定，公司作为独立法人机构，它的债务应由其自己负责清偿，如果到期不能清偿，将进行破产清算。因此，这些债务不属于由地方政府财政清偿范畴。“融资平台公司”的债务在2010年底达到49710.68亿元，占地方政府融资平台债务的比重达到46.38%，但这些债务不应属于政府承担偿债义务的范畴，应由这些公司自己负责清偿，因此不应计入“政府性债务”中。其次，对那些实行企业化管理的事业单位来说，原则上，它们的债务由它们自己清偿。从多年的实践情况看，绝大多数此类机构在承担债务和清偿债务方面，是做得比较好的。因此，大致上也不需要由地方政府替它们清偿债务。据此，将它们的债务列入“政府性债务”范畴也不大合适。再次，地方土地储备中心(或类似机构)的债务，是以土地使用权出售为基础的。只要土地使用权还需要出售转让，以土地出让金的现金流偿还债务本息大致没有问题。从媒体上公开的全国土地出让金的数额来看，2007-2011年间的大致情况是：2007年为1.2万亿元、2008年为0.99万亿元、2009年为1.5万亿元、2010年为2.75万亿元、2011年达到3.15万亿元。这既反映了在城镇化进程中，土地出让金的收入有快速增加的趋势，也反映了地方土地储备中心在偿还债务方面的资金状况。最后，根据国家审计署的《全国地方政府性债务审计结果》报告披露：“2010年底地方政府性债务余额中，尚未支出仍以货币形态存在的有11044.47亿元，占10.31%;已支出96130.44亿元，占89.69%。”这些仍以货币形态存在的债务性资金，并不存在以收入(或现金流)偿还债务的问题。一旦需要清偿到期债务，只需直接支出就行了。

　　但是，一些人无视这些债务特性的差别，直接将地方“政府性债务”的数额视为地方财政应当清偿的债务，在此基础上进行了一系列演绎推理和计算，强调地方政府融资平台债务数量已远远大于地方财政收入，不仅存在着严重的债务清偿风险，而且将引致严重的地方经济社会问题。在美国金融危机和欧债危机的背景下，这种对中国地方政府财政债务的不切实际且明显夸大的分析，又引致了国际社会的种种猜测和担忧。实际上，地方政府的收入远不是财政预算内收入所能界定了的。除了财政预算内收入外，地方政府的收入还包括“行政事业性收费”、“政府性基金”、“国有企业和主管部门收入”和“其他收入”等“预算外收入”，因此，将地方“政府性债务”直接与财政预算内收入对比是不科学的。

　　第五.“土地财政”是个错误用语。一些人将政府通过土地出让金获得的收入称为“土地财政”，给人们以一种错觉，即似乎这部分收入进入了财政预算内并通过财政的经常性支出使用掉了(甚至一些人认为，这些收入成为了提高公务员工薪收入的来源部分)，由此推论各地方政府土地中心的负债就应由财政担负清偿责任。但这种认识是不符合实际状况的。首先，土地出让金基本没有进入各地方政府的财政预算内收入范畴，它属于预算外收入范畴，因此使用“土地财政”一词是不准确不科学的。其次，在各地方政府的资金安排中，土地出让金几乎全部用于城市基础设施建设(不足的部分甚至还在财政预算内安排一部分资金)，是各级地方政府展开城镇建设的主要资金，因此，称为“土地城建”可能较为准确(这意味着，一旦土地出让金大幅缺失，各地方政府的城镇化建设步伐就将因缺乏资金支持而大为放缓，其结果将是民生工程建设的滞后)。最后，国家审计署报告说：“2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。”这意味着，土地出让金不仅没有成为财政预算内收入的组成部分，而且成为各地方政府偿付非财政债务的一个重要来源。毫无疑问，以未来年份的土地出让金来承担债务清偿义务是否合适，是一个值得进一步探究的问题，但它并不违反金融运作原理，具体情况应由制度予以规定，而不是简单地予以一概否定。

　　第六，地方政府担保含义不清。“政府负有担保责任的债务”是地方政府融资平台债务的一个重要构成部分，占107174.91亿元债务总额的21.81%。其中，“融资平台公司”的数额达到8143.71亿元，占“政府负有担保责任的债务”23369.74亿元的34.85%。“担保”通常指的是，担保人为被担保人清偿债务责任的承诺(即一旦被担保人无力清偿到期债务，就由担保人予以清偿)，那么，“政府负有担保责任的债务”是何含义?如果是指地方政府负有的为被担保公司清偿债务的责任，即便不说清偿债务的资金来源问题，也将有两个问题发生：其一，这些公司还是不是有限责任公司，是否受《公司法》和《破产法》的制约?其二，这些公司的行为是否受《中华人民共和国反补贴条例》的制约?这一“条例”于2002年1月实施(于2004年3月31日进行了进一步修改)，是中国加入世贸组织后的一项重要承诺。其中，第3条规定：“补贴，是指出口国(地区)政府或者其任何公共机构提供的并为接受者带来利益的财政资助以及任何形式的收入或者价格支持。”所谓“财政资助”包括“出口国(地区)政府以拨款、贷款、资本注入等形式直接提供资金，或者以贷款担保等形式潜在地直接转让资金或者债务”。这两个问题直接涉及到三个问题的解答：首先，在改革开放30多年的今天，各地的各类公司是否已是预算硬约束从而自负盈亏、自清债务的法人机构?如果是，那么它们的债务根据什么需要地方政府担保，又为何应由地方政府清偿?如果不是，那么《公司法》等法律法规制度是否形同虚设、企业作为市场经济主体的行为是否未能形成，中国是否尚未贯彻市场经济的最基本原则?其次，《破产法》是否是一个缺乏实践效力的法律?如果不是，那么公司债务为何应由地方政府担保?如果是，那么这个法律及相关制度的出台和实施有何实质性意义?最后，“政府担保”是财政性的还是非财政性的?面对美欧国家频频对中国产品实行反补贴调查的国际局面，在含义不清的条件下，一些人屡屡使用“政府担保”一词，不论意图如何，都有着授人以柄的客观效应。

　　三、改革财政体制

　　围绕地方政府融资平台债务的研讨，将焦点集中于商业银行等金融机构的贷款风险。但地方政府融资平台债务的问题，实际上是一个财政体制问题。在中国，财政体制是一个集权体制，地方财政承担的各种债务最终由中央财政负责清偿。从这个意义上说，所谓“地方政府融资平台”的债务问题，实际上是财政体制内的中央与地方关系问题。在解决“住、行、学”供给过程中，各地方政府已改变了原先在争工业项目中存在的竞争关系，毕竟中央部门并不直接管理各地方的城镇化建设，要缓解由“住、行、学”供给短缺引致的种种经济社会矛盾，还要靠各地方政府自己想办法。在可获得的资本性资金极为有限的条件下，借债建设就是一个必然的选择。另一方面，在经济体制机制改革深化的过程中，由中央部门下发给地方政府管理的事务不断增加，引致地方政府需要使用资金来解决的问题越来越多，但与此同时，中央部门下放给地方政府的财力并没有随之同步配套增加，这引致了地方政府在解决或完成各项事务中的资金捉襟见肘，借款过日子也就成为一个没有办法的办法。

　　在今后城镇化进一步推进过程中，地方政府性债务还将随着项目建设规模的扩大而增加。由此，提出了一个两难问题：要减少地方政府性债务，就难免减少对公益性和准公益性项目的投资，由此将引致本来就已严重短缺的教育、医疗、道路、水电等一系列的供给更加短缺，给经济社会发展和民生问题解决造成更大的困难;或者加大对这些方面的投资，由此将引致地方政府性债务进一步增加。何去何从?理论上如何回答也许还可继续探讨，但重要的是，实践处于“时不我待”之中，必须抓紧时间予以明确的选择。

　　要真正解决各地方政府拓展城镇化建设的资金不足，需要从改革财政体制入手，处理好三方面关系：第一，地方政府事权与财力的关系。中央部门在将事权下放的过程中需要充分考虑到地方政府的财力协调配合，应将对应的财力转移给地方政府，使地方政府拥有足以解决这些事务所需要的成本支出。第二，对地方政府所能承担的债务，在区分财政预算内与预算外的基础上，予以制度性界定。明确哪些资产收入(如土地出让金收入)可承担多大比重的债务，哪些资产不可承担债务;明确债务的透明程序和方法，违规责任等等。第三，理清地方政府债务关系。既不应将地方国企的债务划入财政债务范畴，也不应将学校(包括高校)、医院、土地储备中心等有收入的事业单位的债务简单地划入财政债务范畴。在事业单位的改革深化中，应尽力贯彻自收自支、自负盈亏和自求平衡的原则，将符合这些原则的事业单位债务划出财政债务，以明晰财政债务关系。